Стоит отметить, что не всегда административный контроль цен и лицензирование некоторых видов деятельности является "абсолютным злом", равно как и расширение объемов воздействия местных властей не обязательно всегда бывает неэффективным. В этом плане поучительно исследование "Муниципальные бюд
жеты и эффективность" Рольфа Фэ и Шона Гросскопф из Универститета Южного Иллинойса и С. Ясаванг. [225] В этой работе изучается эластичность расходов на потребление и сбережение 22 муниципалитетов Штата Иллинойс в период 19801982 гг. Исследуется эффективность четырех основных финансовых режимов: а)без приростов сбережений и потребления, б)с приростом сбережения, в)только с приростом потребления, г)с приростом и сбережения, и потребления в бюджетах местных властей.
Критериями эффективности деятельности муниципалитетов в данной модели послужили показатели преступности - число преступлений, соотнесенное с численностью населения района, а в качестве показателей социально-экономического статуса населения - процент населения с высшим образованием и доля населения, владеющая собственными домами.
Результаты исследования вполне предсказуемы: минимальный уровень эффективности расходования бюджетных средств оказался в пяти муниципалитетах, где наблюдались нулевые приросты сбережений и потребления, несколько большие- в семи муниципалитетах, где предпочитали потребление накоплениям, значительно большие- в восьми, где предпочли сбережения, и, наконец, максимальная эффективность- в двух муниципалитетах, не пренебрегающих ни накоплениями, ни потреблением. Этот результат неплохо было бы учитывать и нам в контексте столь серьезных экономических преобразований, осуществляемых в России с 1991 года.
Очевидно, истина находится посередине между чистым либерализмом и абсолютным регулированием- в разумном сочетании экономической свободы и государственного вмешательства.
Необходимость государственного регулирования регионального развития связана с такими проблемами территорий, как: развитие инфраструктуры, занятость, расселение, а также случаи, когда рынок бессилен ("внешние эффекты", "общественные товары"). Главным средством такого регулирования является ре
тональная политика. Обычно цели региональной политики развитого государства с рыночной экономикой выглядят как:
1. Сбалансированное демографическое развитие всех субъектов Федерации и местного самоуправления на основе обеспечения занятости, необходимого набора социальных услуг и качества окружающей среды каждому гражданину независимо от места жительства;2. Стимулирование экономической активности в регионах;3. Создание своеобразного "противовеса" рынку - системы демократических процедур, позволяющих учитывать наряду с экономическими социальные, экологические, культурные и другие ценности и цели.
Для решения проблем территорий во многих странах применяются несколько вариантов государственной поддержки:
1. Выравнивание экономико-социальных условий регионов.
Для сглаживания горизонтальных бюджетных различий применяются трансфертные схемы. Для расчета величины трансферта применяются специальные формулы, в качестве аргументов используются такие показатели, как численность населения, среднедушевой доход, удельный вес населения, живущего за чертой бедности.
В странах с более широкими полномочиями региональных властей чаще используются целевые трансферты, направляемые на развитие инфраструктуры.
Первые целевые бюджетные гранты были введены в Великобритании в 1835 году и применяются до сих пор. Целевые трансферты нашли широкое применение в США, среди них- программы медицинской помощи нуждающимся, семьям с детьми. 90% расходов на программу ликвидации экономического отставания отдельных территорий в США- программу строительства автодорог между штатами-покрыли трансферты.
В Индии, которая является централизованным федеративным государством, центральные власти предоставляют финансовую помощь территориям на основе
единых подходов. При этом активно применяется разовая поддержка регионов. Субсидии и трансферты в Индии направляются регионам с дефицитными бюджетами.
2. Целевые социально-экономические программы.
Подобные программы, наряду с трансфертами, используются для стимулирования развития отдельных отраслей, отдельных территорий, решения проблем депрессивных регионов.
В частности, в Германии, в дополнение к выравнивающим трансфертам разработана целевая программа по развитию хозяйственной инфраструктуры восточных земель. В Чехии действует программа поддержки малых и средних предприятий. В США субсидии из федерального бюджета помогают регионам финансировать конкретные инвестиционные программы и проекты, такие как строительство автодорог, аэропортов, линий электропередач. Известно, что соотношение федеральных средств с одной стороны, и местных источников с другой, в финансировании социальных программ штатов составляет примерно 1:1, а инвестиций- 1:4.
3. Особые бюджетные режимы.
Применяются в ряде стран для интенсификации развития отсталых территорий и придания стимулов к росту всей экономике. Особая черта свободных экономических зон - благоприятный инвестиционный климат, создаваемый системой налогово-бюджетных, финансовых и административных льгот. К самым распространенным из них относятся: освобождение от таможенных пошлин и других сборов импорта оборудования и сырья, необходимых для организации производства; налоговые льготы по уплате налога на прибыль инвесторов; полное или частичное освобождение юридических лиц от большинства прямых и косвенных налогов; льготы по амортизационным списаниям.
Рассмотрим несколько вариантов осуществления государственной региональной политики:
1. В Швейцарии, являющейся федеральным государством, законодательно за
креплены три уровня территориального развития. Каждый из них обязан производить определенные расходы, при этом в федеральный бюджет поступает около 30% налоговых поступлений, а в кантоны и общины- 70%. В федеральный бюджет идут косвенные налоги, а в бюджеты кантонов - прямые. Основной принцип бюджетной системы, направленный на выравнивание развития отдельных территорий,- перераспределение налоговых поступлений по единой методике. Затем основную роль заняло предоставление субсидий для территорий, выделявшихся региональному бюджету в зависимости от финансовой ситуации в кантоне или общине.
2. В Канаде высокая степень децентрализации позволяет провинциям осуществлять широкие полномочия по расходам и сбору налогов. Кроме того, федеральный бюджет предоставляет помощь тем регионам, которые имеют низкий по сравнению с другими уровень доходов.3. Бюджетный федерализм в США направлен на выравнивание доходов и предусматривает, что штаты и федеральные власти имеют в налоговой сфере равные права. Федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование социальных программ, строительства, инфраструктуры.
В 80-х годах произошли значительные изменения в системе отношений между федеральными властями и властями штатов, направленные в сторону значительной децентрализации и расширения полномочий штатов. В первую очередь, осуществление этих перемен связывают с действиями республиканских администраций Рейгана и Буша, однако ее принципы остались неизменными и при администрации демократов. Уже в своей предвыборной программе Рональд Рейган акцентировал внимание на процесс децентрализации, предложив курс на "новый федерализм", который предполагал, в частности, передачу штатам и местным властям налоговых источников финансирования, ослабление регламентирующих постановлений федеральных ведомств, сокращение статей федерального бюджета, направляемых на финансирование социальных программ.
В результате штаты и местные органы власти расширили свои права при формировании собственных бюджетов, сборе налогов и получении других видов доходов, регулировании экономической и социальной деятельности на своих территориях. В итоге возросла способность руководства штатов брать на себя ответственность за проведение экономических программ, используя взаимодействие федеральной власти и властей штатов. Последние стали обладать значительными регулирующими полномочиями, которые позволяли им управлять экономическими процессами, используя льготы и права, предоставляемые федеральными властями.
В США сложилась эффективная система финансового взаимодействия федеральных органов, штатов и территорий. В компетенцию штатов и местных властей отнесены расходы на образование, на деятельность правоохранительных органов, развитие транспорта. Федеральное правительство способствует этому, предоставляя субсидии, займы, гарантии по кредитам, налоговые льготы штатам и местным органам власти.
Обзор наиболее характерных моделей региональной политики показывает, что не существует какой-либо оптимальной модели. Однако общие направления очевидны- расширение прав регионов (штатов, кантонов) и обеспечение регионами при поддержке центральных органов власти единых стандартов развития инфраструктуры и качества жизни.
В то же время в России с начала реформ происходили процессы, противоположные общим тенденциям: стремительный рост межрегиональной дифференциации; концентрация экономического потенциала в небольшом числе регионов экспортно-сырьевой ориентации; падение роли старых промышленных районов, составлявших в течение столетия опору российской экономики. Так, по данным Госкомстата РФ, в 1997 году денежные доходы населения в России варьировались от 2732,8 тыс. неденоминированных рублей в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе Иркутской области и 3355,7 тыс. неденоминированных рублей в Рес
публике Ингушетия до 44041,5 тыс. неденоминированных рублей в Ямало-Ненецком автономном округе Тюменской области и 42072,8 тыс. неденоминированных рублей в Москве. При этом среднее значение этого показателя по России в 1997 году составило 11073,4 тыс. неденоминированных рублей. В том же 1997 году в России существовали регионы, в которых среднедушевые денежные доходы были ниже прожиточного минимума - в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе Иркутской области это соотношение составило 62%, в Агинском Бурятском автономном округе Читинской области- 63%, в то время как в Москве это показатель достиг 662%.
В России так и не сформировался бюджетный федерализм, то есть бюджетное равенство субъектов Федерации. Яркий пример неравенства- договора субъектов Федерации с Центром, заключенные без единой методологии и единого подхода и предусматривающие те или иные льготы для регионов, в большинстве случаев за счет остальных. Так, договор с Астраханской областью возлагает нагрузки по выплате зарплат, пенсий и детских пособий на регион, в то же время, в договорах, заключенных с рядом крупных регионов Поволжья, предполагается, что это- задача Федерального правительства.
Важнейшим индикатором эффективности государственной региональной политики являются межбюджетные отношения, отношения "Центр-регион-муниципалитет". Принципом их формирования в 1994-1997 гг. основывался на том, что регионам гарантировалась минимальная финансовая поддержка, которая позволяла им решать текущие социально-экономические задачи. Основы этой системы продиктовал текущий политический момент. Главным ее инструментом стала система трансфертов, начисление и выплаты которых законодательными актами практически не регулировались. Неудивительно, что число дотационных регионов постоянно возрастало - если в 1994 году, по данным Министерства экономики, таковых было 75%, то в 1997 году- уже 92%. Более того, значительная часть регионов была крайне зависима от денежных вливаний из центра- доля трансфер
тов в доходах местных бюджетов доходила до двух третей.
Главным плюсом трансфертной системы было обеспечение относительной политической стабильности. Однако при всей политической целесообразности эта система экономически крайне неэффективна. Губернаторы регионов-доноров не имеют реальных стимулов для работы по расширению налогооблагаемой базы, поскольку основная масса собранных налогов уйдет в центр. В свою очередь, главы дотационных регионов не заинтересованы собирать больший объем налогов, так как уверены, что все равно деньги получат из центра.
Сложилось так, что уровни реальных бюджетных расходов на одного жителя в близких в экономическом отношении регионах различаются порой в разы. Более того, уровень бюджетной обеспеченности Самарской или Липецкой областей (регионы-доноры) оказался ниже, чем в Калмыкии, около половины бюджета которой составляют трансферты.
Кроме того, действующей системе межбюджетных отношений присущи следующие недостатки: не оптимизированы размеры отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации; делается упор на дотационные формы регулирования межбюджетных отношений; несовершенна законодательная база межбюджетных отношений; отсутствует механизм применения социальных стандартов и нормативов при расчете фонда финансовой поддержки регионов; происходит принятие решений вышестоящими органами законодательной и исполнительной власти без определения источников финансирования; отсутствуют стимулы для увеличения собственной доходной базы субъектов Федерации; проблемы депрессивных регионов не только остались, но и усугубились; несовершенство распределительной системы вызывает встречные финансовые потоки и требует их постоянного регулирования.
Действительно, существующая сегодня модель межбюджетных отношений переживает кризис. Одна из главных его причин - усиливающаяся концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете при одновременном уменьшении до
ходов региональных бюджетов. (См. таблицу 3 Приложения). Из этой таблицы видно, что Орловская область, перевыполнив задание по бюджетным назначениям девяти месяцев 1999 года на 437,2 млн. рублей, или на 120,3%, увеличила перечисления в Федеральный бюджет по сравнению с аналогичным периодом 1998 года в 3,1 раза, а в территориальный бюджет - в 2,3 раза. Всего же денежные поступления возросли в 2,6 раза.
При столь низком удельном весе собственных средств в доходах территорий принцип самостоятельности бюджетов носит формальный характер. Последствия перекосов в региональной политике - самые разные- от возникновения противоречий между местным и федеральным законодательством (в настоящее время свыше 700 законодательных актов в регионах приняты в противовес федеральной Конституции) до использования своеобразных источников увеличения бюджетных доходов. Некоторые субъекты Федерации, стремясь пополнить местный бюджет, вводят самые экзотические налоги (например, в Волгограде была введена особая плата за право вылета из города; в Пермской области - налог на проезд по территории некоторых сел и др.).
Межбюджетные отношения не ограничиваются бюджетным регулированием, которое в РФ осуществляется через нормативные отчисления от регулирующих налогов и путем перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой. В понятие "межбюджетные отношения" входит также законодательное разграничение расходов и доходов на долговременной (без указания срока) основе между частями бюджетной системы. Не оптимизировав эту систему, не следует ожидать качественного улучшения механизма бюджетного регулирования. Впрочем, большинство специалистов полагают, что регионы должны получать законодательно установленный уровень доходов, и в основе новых отношений центра и регионов должна лежать долгосрочная программа развития регионов и их социально-экономического выравнивания. При этом региональная политика должна опираться на единый механизм оценки финансового потенциала субъекта РФ, с дальней
шим его совершенствованием; оптимальную систему районирования при применении нормативных методов для оценки уровня обеспеченности социальными благами; заинтересованность регионов в росте налогового потенциала территорий.
Кроме того, отношения центра и регионов не ограничиваются лишь бюджетной сферой. На экономическое положение каждого отдельного региона воздействуют факторы, единые для всей Федерации. Конкретный субъект Федерации решает проблемы неплатежей, ищет способы привлечения инвестиций.
В частности, регионы пытаются самостоятельно решить проблему нехватки денежных средств в обороте. В ситуации сложившейся "экономики неплатежей" трудно не согласиться с теми экспертами, которые считают, что безналичный рубль обслуживает только элитную часть хозяйственного оборота. Решениями правительства и Конституционного суда РФ подобным элитным сектором объявлен федеральный бюджет. Субъекты Федерации и внебюджетные фонды, по сути, оставлены в бартерном "поле", поскольку после выплаты федеральных налогов реальными деньгами регионы просто не располагают.
Как следствие образуются региональные рынки с таким уровнем бартеризации, что центральное правительство практически теряет способность ими управлять. Единственными источниками средств для администраций таких регионов становится получение реальных денег за счет трансфертов из центра. Причем, с одной стороны, при этом экономические связи в отдельных регионах и между ними становятся все более тесными, а с другой - происходит "замыкание в себе" ряда регионов и возврат к структуре искусственных цен, при которой стоимость товара по бартеру в 1,5-2 раза выше, чем при безналичной оплате рублями.
Несколько лет назад местные власти субъектов Федерации решали проблему неплатежей путем выпуска векселей. Бесконтрольность эмиссий привела к тому, что зачастую должники не имели полного представления о размерах своего долга. Так, небольшая республика Хакассия, по данным Счетной палаты, в 1994-1995 годах выпустила различных долговых обязательств, включая векселя, на сумму поч
ти в 2 млрд. долларов. В 1997 году Законом "О простом и переводном векселе" субфедеральным эмитентам было запрещено выпускать подобные обязательства.
Место векселей стали занимать другие суррогаты. В этой связи интересна попытка создания аналога собственных денег. В Башкортостане в 1996-1997 гг. фактически была создана система собственных квазиденег в виде целевых средств взаимозачетов. В счет исполнения республиканского бюджета в безналичной, бездокументарной форме выпускаются суррогаты, которые через уполномоченные банки попадают получателям бюджетных средств и далее либо реализуются ими на рынке с дисконтом, либо используются по номиналу для проведения дальнейших взаимозачетов. На конце цепочки квазиденьги возвращаются в бюджет. При этом информация о прохождении суррогатов отслеживалась в едином информационном центре.
Полное обращение целевых средств взаимозачетов при реализации данной схемы осуществлялось в срок до полугода. При этом общее количество организаций, применявших указанные суррогаты, более чем в 30 раз превысило количество их первичных получателей. Перевод целевых средств взаимозачетов в реальные деньги осуществлялся по курсу 20-25% от номинала. Таким образом, применение данного суррогата влекло за собой те же недостатки, что и использование векселей. В то же время, введение координации квазиденежного обращения через единый информационный центр являлось, несомненно, положительным опытом.
Еще одна попытка решить проблему неплатежей на уровне отдельно взятого региона была предпринята в Санкт-Петербурге. Ограниченные в выборе средств власти Санкт-Петербурга решили пойти на эксперимент и в феврале 1999 года зарегистрировали проспект эмиссии облигаций, специально предназначенных для проведения бюджетных зачетов, - СТО. Среднесрочные государственные именные облигации (СТО) размещаются среди организаций, перед которыми бюджетные учреждения Санкт-Петербурга имеют кредиторскую задолженность за поставленную продукцию, оказанные услуги, выполненные работы. К началу 1999 года кре
диторская задолженность городских бюджетных организаций превысила 1 млрд. рублей, в то же время налогоплательщики задолжали городу примерно 1,4 млрд. рублей.
Согласно схеме размещения бумаг, комитет финансов города проводит закрытую подписку на СГО, принимая заявки от кредиторов. В случае удовлетворения заявки кредитор бесплатно получает СГО, а долг на сумму выданных бумаг переписывается с бюджетной организации на эмитента- комитет финансов. К маю 1999 года было выпущено три серии СГО (с погашением 17 ноября 2000 года, 9 февраля 2001 года и 23 апреля 2002 года) с номиналом облигации- 1000 рублей. Облигации размещаются и погашаются по номинальной стоимости. К середине апреля посредством СГО была погашена задолженность в бюджет на сумму в 20 млн. рублей, всего же в 1999 году предполагается выпустить СГО на сумму приблизительно в 600 млн. рублей.
Комитет финансов администрации Санкт-Петербурга в конце апреля 1999 года приступил к размещению третьей серии среднесрочных государственных именных облигаций (СГО). Объем эмиссии выпуска- 10 млн. рублей - невелик по сравнению с предыдущими сериями, суммарный объем которых- 210 млн. рублей. Облигациями можно погашать недоимки городу. Однако, отношение к подобному зачету далеко не однозначное. Зачет сужает реальные налоговые поступления в городской бюджет. Например, в 1998 году доля зачетов и денежных суррогатов в общем объеме поступлений в бюджет составила 16-17 процентов. Кроме того, городским властям необходимо изыскивать средства на обслуживание как внутреннего, так и внешнего долгов.
Разногласия при обороте облигаций вызвала возможность создания механизма предотвращения спекулятивных тенденций на рынке СГО. Эмитент облигаций предполагал, что перерегистрацией прав собственности на облигации будет заниматься регистратор, подотчетный комитету финансов, однако на бирже эти функции выполняет депозитарий, который не отчитывается перед эмитентом, что соз
